张角派他的弟子游走四方各地，不断地进行诳骗和引诱，因此他的信徒变得越来越多，他便创立太平道，自称为“大贤良师”。

太平道的创立，其实并非偶然。早在多年前，张角就已经开始思考和筹划了。他深知，想要实现自己的理想，必须要有一个强大的组织作为后盾。于是，他想到了创立太平道来凝聚人心。

张角并不满足于此，张角深知仅仅依靠百姓的力量是远远不够的。于是他又将目光投向了大族和豪强，要想吸引更多人的关注和支持，他需要一些特殊的手段。

于是，他开始施展自己那套让把戏。这套把戏虽然有些迷信，但却成功地吸引了一批大族或者豪强的加入。

张角抓住这个机会，向他们宣传自己的教义，并承诺给他们一个美好的未来。就这样，越来越多的人被吸引到了太平道的旗帜下。这些人不仅为他提供了各种便利，还带来了大量的财富和资源。有了这些支持，张角的势力迅速壮大。

随着势力的不断扩大，张角开始组建自己的军事力量。他将这些人分散于山林之中、江河湖泊附近，一方面让他们自给自足，另一方面则是等待时机。

太平道发展了一段时间，规模不断地扩大。张角的这些举动，遭到了地方上不信太平道的士族的反感。他们认为张角诓骗百姓，将他逮捕押送给当地官员。

当时地方上的官员，一是没有看出张角的图谋，二是认为张角善于教化，三是官员之中也不乏信奉太平道的，其中牵扯太广。

也害怕处置张角会引起民众不必要的骚乱，因此只是将他关押起来，并没有治罪。消息传到汉灵帝的耳中，汉灵帝也权衡了其中的利害，没有将张角治罪，等到汉灵帝时期常有的大赦时，便将他放了出来。

司徒杨赐与刘陶商议说：“张角欺骗百姓，朝廷免除了他的罪责，但是他却仍然不思悔改，反而继续扩张自己的信徒。现在如果命州郡官员镇压张角，恐怕会造成目前局势的混乱，从而促使张角提前发动叛乱，该怎么办呢？”

刘陶说：“应该命令地方官员清查流民，然后再将他们遣返回本郡，以削弱张角的力量，而后再诛杀他们的首领。这样，不必劳师动众，就可以平息事态了，你看如何呢？”

司徒杨赐道：“这就是孙子所说的不战而屈人之兵。”

杨赐于是上书想和皇帝陈说这件事情，恰在此时他因选“被禁锢的士人”做为司徒府的僚属而触犯朝廷的律法，被皇帝免去了司徒的职务，此疏便被留在宫中。

赋闲在家的杨赐发现皇帝并没有采纳他的建议，也只得作罢。不久，汉灵帝又征召他任光禄大夫。刚回朝廷复职的杨赐便来到司徒府，想要知道有关贼人的进展。

杨赐颇有些无奈地说道：“哎，眼下贼势蔓延州郡，我已向陛下上疏奏陈此事，陛下并不在意。”

司徒袁滂感到诧异地说道：“陛下并没有答复你的奏章啊，难道是奏疏被中黄门扣下，并没有送到陛下的面前？”

杨赐愤愤不平地说道：“什么，阉宦竟敢阻碍圣听？目下贼人四处肆虐，事态发展下去，恐于朝廷不利，该如何是好？”

司徒掾刘陶说：“应当派有能力的人打入贼人内部，监视他们的一举一动，万一事态紧急，也有时间应对。”

司徒府便采纳了刘陶的建议，派出唐周等人加入太平道为内应。然而此事并未上奏汉灵帝，因此也为刘陶后来遭到怀疑埋下了伏笔。唐周等人有一定的仕官经验，有文化也有组织能力，因此能够很好地协助张角传道。

过了几年，唐周逐渐取得了张角的信任，成为了张角的弟子，并有机会给张角谋划，张角也完全地信任唐周。其他的内应也分散在四面八方，都得到了或多或少的任用，被张角派往各地州郡，协助他的弟子传道。

然而这种渗透有利有弊，弊端在于要为张角传道做事，以后难免被追究。好处则是士族派出的人，能力比较出众，会逐渐成为张角的智囊，扮演举足轻重的角色。

从张角创立太平道之日起，经过十余年时间的发展，信徒发展到了数十万。随着太平道势大，张角便自称“黄天”。教众各个头戴黄巾为标志，自称为“黄巾军”。

张角设置三十六个方，各立首领。大方统率一万余人，就连小方也能统率六七千人。

张角宣称：“苍天已死，黄天当立，岁在甲子，天下大吉。”并用白土在京都洛阳各官署衙门以及各州郡官府的大门上写上了“甲子”二字。按照他们的计划，接下来由大方马元义等人先集结荆扬地区的教众数万人，再按照约定的时期在邺城会合然后起事。

黄巾势力的崛起，并未受到地方的阻碍，就不得不提到汉灵帝时期对士人重起禁锢。

黄巾军伪装成流民大规模的集结和迁移，已经不受当地士族官员抵制，甚至是大开方便之门，允许他们向集结并向各地进行流转。

一是地方官员无力组织起有保障且强有力的军队，管辖下辖区域。

另一方面，士族官员此时通过合作而非对抗，释放出对黄巾军的善意。允许流民通关，并向四处迁移。避免流民过于集结在当地，引起更大的冲突，进而威胁他们在当地的财产。

地方官和大族也想利用黄巾军，给朝廷造成压力，进而迫使朝廷解除对士人的禁锢，以对抗黄巾军。黄巾军从一开始便沦为棋子，只要时机一到，必定要受到中央和地方的双重镇压。

马元义带着财物多次前往京城洛阳，打通了关系，联系到了宫中的宦官。以中常侍封胥、徐奉等人为内应。许诺他们只需要挟持皇帝，建立“政教国家”，将来会根据功劳，赏赐并保护他们族人田产。

这种许诺，也是一种威胁，即如果不和黄巾军合作，他们在地方上资产是得不到保护的。

宦官心里也清楚，自己只不过是皇权的附属产物，有利用价值才会存在。一旦失去价值，则会被皇帝随时抛弃。因此他们的内心是不安的，这种境地他们心里是清楚的。

所以宦官势力向黄巾军妥协也不奇怪，他们就约定于次年的三月五日，京城内外同时发动。

此时担任侍御史的刘陶得到各地的情报后，立刻上奏汉灵帝说：“张角等人正在加紧策划反叛，我收到四方汇集而来的秘信说：‘有贼人偷偷潜入京城洛阳，还时不时地窥探朝廷的动静。’

张角在各地的信徒在暗地里遥相呼应，州郡的官员怕如实呈报会受到朝廷的处分，不愿上奏朝廷。只是在私下里相互间通知，而不肯用公文的形式来通报张角的一举一动。

臣建议陛下颁发诏书，重金悬购捉拿张角等人，并以封侯作为奖赏。如果官员中有因为胆怯而选择逃避朝廷诏令的人，与张角等人按同罪论处。”

汉灵帝接到奏疏后心想：“大司农每年征收的赋税都不够，就连朕的少府，钱都不够花，哪来的钱重赏？土地又在士人和地方豪强的手中，没有办法直接收回来，就连朕都要通过赏赐中常侍们田产来分化和瓦解一部分士人的土地，从而得到他们的孝敬钱，又哪来的地封侯？

朕圈禁士人不杀他们，已是皇恩浩荡，现在却要朕给地方官员赏钱封地，朕不追究他们捉贼不力，已是法外开恩了。”便很不在意地说道：“朕之前已经赦免了张角的罪行，他就更应该感恩戴德。再者，你说的这些措施就不会引起更大的混乱吗？”

“可是，陛下，那黄巾贼一日......”刘陶的话还没说完，汉灵帝便又说：“此事勿要再议，卿还是到洪都门去整理《春秋条例》吧。”

洪都门作为汉灵帝开办的“专科”院校，其意义在于禁锢士人之后，朝廷实在是无人可用。为了对抗在太学里，占主导的世家大儒垄断经典，进而左右官员的选拔，洪都门学就应运而生了。洪都门主要从平民子弟中挑选合适的人出来做官，减少从士族中选官，从而造成皇权依附于士族的不利局面。

“臣...遵旨。”刘陶无奈地领旨，身为侍御史的他只得前往洪都门整理《春秋条例》，没有机会在皇帝面前直陈上奏了。

其实不光是刘陶上书过，司空张济也经常发现黄巾贼在洛阳一带活动，也曾向皇帝上书过。马元义能自由进出洛阳城，卫尉刘宽有一定的责任，也曾向皇帝奏呈，然而都没有得到皇帝的重视。